Решение Воронежского областного суда от 10.11.2014 по делу N 3-68/2014 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1 части 2 статьи 8 Закона Воронежской области от 31.12.2003 N 74-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области" в части возложения на должностных лиц органов внутренних дел полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях>

ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 10 ноября 2014 г. по делу № 3-68/2014

(извлечение)

17 октября 2014 года Ю. обратился в Воронежский областной суд с заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 1 части 2 статьи 8 Закона Воронежской области № 74-ОЗ от 31 декабря 2003 года "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области" (далее - Закон Воронежской области № 74-ОЗ), принятого Воронежской областной Думой 16 декабря 2003 года.
В обоснование требований заявителем указано, что оспариваемая норма противоречит положениям частей 6 и 7 статьи 22.2, статьи 23.3, части 1 и пункта 1 части 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, части 1 статьи 4 и статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ "О полиции", статье 1 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации", поскольку в компетенцию субъекта Российской Федерации не входит право наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Ю. ссылается на нарушение оспариваемым пунктом его прав и законных интересов и создание угрозы их нарушения в дальнейшем, поскольку он был признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 27 Закона Воронежской области № 74-ОЗ и ему было назначено наказание в виде административного штрафа по делу, возбужденному на основании протокола об административном правонарушении № 45368 от 12 сентября 2014 года, составленного сотрудником линейного отдела полиции на железнодорожной станции Россошь (л.д. 4 - 6).
В судебное заседание заявитель Ю. не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен своевременно и надлежащим образом, о чем в материалах дела имеется уведомление (л.д. 25), согласно телефонограмме не возражает против рассмотрения заявления в его отсутствие (л.д. 30), в связи с чем суд считает возможным рассматривать дело в отсутствие заявителя.
Представитель Лискинского ЛО МВД России на транспорте УТ МВД России по ЦФО в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и надлежащим образом, о чем в материалах дела имеется уведомление (л.д. 22), письменно просит суд о рассмотрении дела без его участия и отказать в удовлетворении заявления (л.д. 27 - 29), в связи с чем суд считает возможным рассматривать дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.
Представитель Воронежской областной Думы Р. заявление посчитала необоснованным, полагает, что нормативный правовой акт исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации принят в пределах компетенции и соответствует положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поддержала письменные возражения (л.д. 35 - 38).
Представитель правительства Воронежской области Л. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявления, пояснив, что с целью приведения Закона Воронежской области № 74-ОЗ в соответствие с действующим федеральным законодательством 28 августа 2014 года законопроект был направлен на рассмотрение Воронежской областной Думы и оспариваемая норма на настоящее время приведена в соответствие с федеральным законодательством. Также пояснила, что соглашение между МВД России и правительством Воронежской области о передаче осуществления части полномочий не заключено.
Представитель ГУ МВД России по Воронежской области Ш. в судебном заседании пояснила, что оспариваемая норма в редакции, действующий на настоящее время, не противоречит федеральному законодательству.
Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора Бисеровой И.В., полагавшей заявление неподлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом 5 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Как следует из материалов гражданского дела, 12 сентября 2014 года в отношении Ю. помощником дежурного ЛОП на ж.д. станции Россошь прапорщиком полиции был составлен протокол № 45368 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 27 Закона Воронежской области № 74-ОЗ (торговля на улицах, площадях, во дворах, подъездах, скверах, около магазинов и в других неустановленных местах) (л.д. 12). Постановлением административной комиссии администрации Россошанского муниципального района Воронежской области № 27-373-2014 от 9 октября 2014 года на основании протокола № 45368 заявитель был признан виновным в совершении указанного выше административного правонарушения, ему было назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 4 000 рублей (л.д. 13 - 14).
Суд приходит к выводу, что Ю. является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемой нормой.
Вместе с тем суд учитывает, что действующее законодательство право граждан на обращение в суд в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не ставит в зависимость от фактического нарушения субъективного права.
Основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Применительно к требованиям части 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт.
Согласно пунктам "к" части 1 статьи 72, статье 76 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по указанным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Судом установлено, что Воронежской областной Думой 16 декабря 2003 года принят Закон Воронежской области № 74-ОЗ, подписан главой администрации области 31 декабря 2003 года.
Оценивая компетенцию Воронежской областной Думы по принятию оспариваемого нормативного правового акта, суд учитывает, что он принят в соответствии с подпунктами "б" и "в" пункта 1, пунктов 2 и 3 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьями 1.1, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьями 30 и 31 Закона Воронежской области от 2 июля 2001 года № 11-III-ОЗ "Устав (Основной Закон) Воронежской области", действовавшего на момент принятия нормативного правового акта, статьями 31 и 32 Устава области от 7 июня 2006 года, и определяет, какие деяния, совершенные на территории Воронежской области, являются административными правонарушениями, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, предусматривает меры административной ответственности.
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что Закон Воронежской области, оспариваемый заявителем в части, принят в пределах полномочий Воронежской областной Думой, являющейся уполномоченным органом в сфере административного законодательства субъекта Российской Федерации.
Данный документ опубликован 13 января 2004 года в официальном органе печати - издании "Коммуна", № 4, в соответствии со статьей 3 Закона Воронежской области от 21 ноября 1994 года № 4-з "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области", действовавшего до июля 2006 года, вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования (статья 5 названного закона) и является действующим.
Проверяя соответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание следующие обстоятельства.
В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона № 184-ФЗ предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Исходя из содержания статьи 1 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации", пункта 5 статьи 2, пункта 1 и 2 статьи 3, пункта 1 статьи 4, пункта 8 части 1 статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ "О полиции" (далее - Федеральный закон № 3-ФЗ) полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и одним из основных направлений деятельности полиции является производство по делам об административных правонарушениях, для выполнения возложенных на нее обязанностей полиции предоставляется право составлять протоколы об административных правонарушениях. Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел). При этом полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданным в пределах их компетенции.
Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации (статья 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Из положений статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ следует, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности.
Определение органов, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
По смыслу абзаца 2 части 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в редакции Федерального закона от 21 июля 2014 года № 247-ФЗ) должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.
Действительно, на момент подачи настоящего заявления пунктом 1 части 2 статьи 8 Закона Воронежской области № 74-ОЗ, в редакции от 10 июня 2014 года, было установлено, что должностные лица полиции субъекта Российской Федерации были наделены полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.5, 19, 20, 20.2, 21.1 - 23, 24.4, 25 - 27, 49 настоящего Закона Воронежской области.
При этом административные правонарушения, предусмотренные статьями 18.5, 19, 20, 20.2, 21.1 - 23, 24.4, закреплены в главе 4 (административные правонарушения против порядка управления, общественного порядка и безопасности населения) Закона Воронежской области № 74-ОЗ, статьи 25 - 27, в том числе по которой был привлечен к административной ответственности заявитель, - в главе 5 (административные правонарушения в сфере торговли и оказания услуг), а статья 49 - в главе 8 (административные правонарушения в сфере охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения).
Вместе с тем Законом Воронежской области № 134-ОЗ "О внесении изменений в статью 8 Закона Воронежской области "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области", принятым Воронежской областной Думой 30 октября 2014 года, в пункте 1 названной статьи исключены цифры ", 25 - 27, 49" и он дополнен абзацем следующего содержания:
"Протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных настоящим Законом Воронежской области, составляются должностными лицами полиции в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашением между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и правительством Воронежской области о передаче осуществления части полномочий;".
Названный Закон принят в пределах компетенции Воронежской областной Думы по основаниям, изложенным выше, 30 октября 2014 года подписан Губернатором Воронежской области, официально опубликован в тот же день путем размещения (опубликования) в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) (статья 6 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года № 86-ОЗ (в редакции от 04.08.2014) "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации", вступил в силу со дня его опубликования (статья 2 Закона № 134-ОЗ) и является действующим.
При таких обстоятельствах пункт 1 части 2 статьи 8 Закона Воронежской области № 74-ОЗ, в редакции от 30 октября 2014 года, в части предоставления должностным лицам органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных настоящим Законом Воронежской области, при условии наличия соглашения между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и правительством Воронежской области о передаче осуществления части полномочий, соответствуют приведенному федеральному законодательству.
Отсутствие в настоящее время соглашения о передаче осуществления части полномочий между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и правительством Воронежской области не свидетельствует о несоответствии оспариваемой нормы федеральному законодательству, а лишь создает препятствия к ее применению.
Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не направлен на ухудшение положения субъектов административных отношений и не создает угрозы нарушения их прав в дальнейшем.
Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении заявления Ю. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 1 части 2 статьи 8 Закона Воронежской области № 74-ОЗ от 31 декабря 2003 года "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области" в части возложения на должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, - отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.
Решение в окончательной форме изготовлено 14 ноября 2014 года.


------------------------------------------------------------------